PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ - Chuyên gia pháp luật
Ngày 04/8/2023 Ủy ban Kinh tế của Quốc hội đã tổ chức hội nghị lấy ý kiến tham vấn về dự án Luật đất đai.
Trên cơ sở ý kiến của các đại biểu Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5 Khóa XV vừa qua, Ủy ban Kinh tế của Quốc hội – cơ quan chủ trì thẩm tra dự án Luật đã nghiên cứu, dự kiến tiếp thu, chỉnh lý một số nội dung của dự thảo Luật và tổ chức hội nghị lấy ý kiến tham vấn của một số tổ chức, chuyên gia, cơ quan quản lý một số địa phương.
Chúng tôi xin chia sẻ ý kiến về những nội dung chính được trao đổi, thảo luận tại hội nghị này.
Cân nhắc về quy định giao đất phi nông nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số
Dự kiến chỉnh sửa quy định tại Điều 17 về trách nhiệm của Nhà nước về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số.
Theo đó, quy định rõ về chính sách bảo đảm đất sinh hoạt cộng đồng cho đồng bào dân tộc thiểu số và chính sách giao đất, cho thuê đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số thuộc diện hộ nghèo tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn để đảm bảo cuộc sống.
Đối với chính sách giao đất ở, đất sản xuất, dự thảo Luật quy định rõ giao đất, cho thuê đất lần đầu và tiếp tục giao đất, cho thuê đất cho đồng bào dân tộc thiểu số không còn đất hoặc thiếu đất nông nghiệp so với hạn mức sau khi đã được giao đất, cho thuê đất lần đầu. Chỉnh sửa quy định tại Điều 49 về trường hợp thực hiện quyền sử dụng đất có điều kiện.
Về cơ bản chúng tôi đồng tình với quy định được chỉnh sửa tại Điều 17 và Điều 49 dự thảo Luật. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ hơn đề nghị cân nhắc thêm 3 ý sau:
Thứ nhất, cân nhắc quy định về giao đất phi nông nghiệp tại điểm c khoản 2 Điều 17. Quy định này sẽ làm phức tạp hóa vấn đề. Vì Luật phải tiếp tục cụ thể hóa trường hợp nào thì giao đất, trường hợp nào thì cho thuê.
Mặt khác, việc cho thuê cũng được miễn, giảm tiền thuê đất, điều này cũng không khác nhiều so với việc giao đất được miễn, giảm tiền sử dụng đất. Theo đó, chỉ nên quy định cho thuê đất phi nông nghiệp mà không nên quy định hình thức giao đất.
Thứ hai, về khung chính sách. Chúng tôi đề nghị nên lựa chọn phương án 2, bỏ khung chính sách. Vì khi chúng ta đã quy định chặt chẽ các hành vi bị cấm theo quy định tại Điều 12 và Điều 49 rồi thì nên phân cấp việc này cho chính quyền địa phương (cấp xã và cấp huyện) thực hiện.
Thứ ba, Điểm a khoản 1 Điều 49 quy định: Cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số được giao đất ở theo quy định tại điểm a khoản 3 Điều 17 của Luật này chuyển khỏi địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất đến nơi khác sinh sống thì Nhà nước thu hồi đất và bồi thường tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật cho người có đất bị thu hồi.
Theo đó, để bảo đảm đầy đủ và chặt chẽ, Luật cần quy định bổ sung trường hợp này đồng bào sẽ được giao đất tại nơi ở mới tương tự như giao đất lần 2 tại khoản 3 Điều 17 của Luật.
Về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng đất thuê trả tiền hằng năm (Điều 35)
Để bảo đảm thống nhất với Luật quản lý, sử dụng tài sản công và Bộ luật Dân sự chúng tôi đồng tình với ý kiến đề nghị bổ sung quy định đơn vị sự nghiệp công lập không được quyền thế chấp tài sản gắn liền với đất.
Vì việc thế chấp có thể dẫn đến hệ quả pháp lý là việc phát mại, bán tài sản thế chấp.
Theo đó, nếu cho phép thế chấp thì sẽ mâu thuẫn với chính quy định về bảo toàn tài sản công tại điểm a khoản 2 Điều 35: Đơn vị sự nghiệp công lập khi lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền hằng năm thì không được bán và góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất thuê và quyền thuê trong hợp đồng thuê.
Bảo đảm đối tượng nhận chuyển nhượng đất trồng lúa sử dụng đúng mục đích
Chúng tôi đồng tình với dự thảo Luật sửa đổi bổ sung quy định tại khoản 5 Điều 46 theo hướng chặt chẽ hơn đối với đất trồng lúa: Cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi nhận chuyển quyền sử dụng đất trồng lúa thì phải thành lập tổ chức kinh tế và có phương án sử dụng đất trồng lúa theo quy định tại khoản 5 Điều 46.
Quy định này nhằm bảo đảm đối tượng nhận chuyển nhượng đất trồng lúa sử dụng đúng mục đích sản xuất nông nghiệp, hạn chế tình trạng đầu cơ, thu gom đất trồng lúa nhưng sử dụng không đúng mục đích.
Cho phép các quy hoạch sử dụng đất được lập đồng thời nhưng quy hoạch cấp cao hơn phải được phê duyệt, quyết định trước quy hoạch thấp hơn
Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 60), dự kiến đưa ra hai phương án:
Phương án 1: Các quy hoạch sử dụng đất được lập đồng thời; quy hoạch được lập, thẩm định xong trước được quyết định hoặc phê duyệt trước. Sau khi quy hoạch được quyết định hoặc phê duyệt, nếu có mâu thuẫn thì quy hoạch thấp hơn phải điều chỉnh phù hợp quy hoạch cao hơn.
Phương án 2: Cho phép các quy hoạch sử dụng đất được lập đồng thời nhưng quy hoạch cấp cao hơn phải được phê duyệt, quyết định trước quy hoạch thấp hơn. Khi kết thúc thời kỳ quy hoạch mà quy hoạch thời kỳ mới chưa được cấp có thẩm quyền quyết định, phê duyệt thì có sự phân biệt:
(1) Trường hợp chưa thực hiện hết các chỉ tiêu thì được tiếp tục thực hiện đến khi quy hoạch thời kỳ tiếp theo được phê duyệt;
(2) Trường hợp đã thực hiện hết chỉ tiêu thì quy hoạch được điều chỉnh nội dung và thực hiện đến khi quy hoạch thời kỳ tiếp theo được phê duyệt.
Chúng tôi đề nghị nên lựa chọn phương án 2: Cho phép các quy hoạch sử dụng đất được lập đồng thời nhưng quy hoạch cấp cao hơn phải được phê duyệt, quyết định trước quy hoạch thấp hơn. Vì phương án 1 chỉ phù hợp với xử lý tình huống ở thời điểm hiện nay khi chúng ta đang gặp khó khăn trong giai đoạn chuyển tiếp lập quy hoạch theo Luật mới.
Cũng theo đó, để bảo đảm kỷ cương hành chính, thực hiện nghiêm Luật Quy hoạch thì cũng không nên quy định thêm về 2 trường hợp ở phương án 2 khi kết thúc thời kỳ quy hoạch mà quy hoạch thời kỳ mới chưa được cấp có thẩm quyền quyết định, phê duyệt. Vì quy định này là mặc nhiên thừa nhận hay cho phép việc lập quy hoạch chậm ở giai đoạn tới. Tạo sức ỳ cho các cơ quan thực thi.
Đề nghị cân nhắc cho phép các ngân hàng thương mại cho nhà nước vay để đền bù, tái định cư, tạo quỹ đất sạch
Về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 79); phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất (Chương VIII); giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất, không đấu giá quyền sử dụng đất, không đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất, thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất (Khoản 5 Điều 122; Mục 2 Chương IX):
Đây là vấn đề cực kỳ phức tạp và còn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, về tổng thể chúng tôi ủng hộ quan điểm cần sử dụng vốn ngân sách tạo quỹ đất sạch (tức là dùng vốn ngân sách để đền bù, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng) để thực hiện đấu thầu, đấu giá.
Chúng tôi cho rằng, đây là giải pháp tốt nhất để xử lý địa tô chênh lệch và cũng là giải pháp tốt nhất đề xử lý hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa người bị thu hồi đất, nhà nước và nhà đầu tư. Tất nhiên, nếu làm theo hướng này thì câu hỏi đặt ra là vốn ngân sách ở đâu để có đủ nguồn lực thực hiện đền bù, tạo quỹ đất sạch cho đấu thầu, đấu giá.
Chúng tôi đề nghị cân nhắc giải pháp cho phép các ngân hàng thương mại cho nhà nước vay (thông qua Tổ chức phát triển quỹ đất) để cùng tài trợ với phần vốn ngân sách cho đền bù, tái định cư, tạo quỹ đất sạch. Sau khi thực hiện đấu thầu, đấu giá thì hoàn trả vốn cho các ngân hàng thương mại.
Cũng từ đó chúng tôi đề nghị phải tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất tại các địa phương cũng như ủng hộ quy định trong Luật về mức phân bổ tối thiểu 10% nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất hằng năm của địa phương cho Quỹ phát triển đất (Điều 113), để Tổ chức phát triển quỹ đất mạnh lên, có đủ năng lực tài chính thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch thực hiện đấu thầu, đấu giá.
Điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh phải thực hiện theo các quy định về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Chúng tôi đồng tình với đề nghị chỉnh lý về các vấn đề liên quan đến thu hồi đất quốc phòng, an ninh.
Riêng việc chỉnh sửa quy định tại đoạn 2 khoản 4 Điều 83 (Trường hợp phải thu hồi đất quốc phòng, an ninh và tài sản gắn liền với đất để chuyển giao cho địa phương thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng chưa được xác định trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh đã được phê duyệt là đất chuyển giao cho địa phương để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì Bộ Quốc phòng, Bộ Công an báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định) chúng tôi cho là không nên.
Vì thực chất trường hợp này là thu hồi đất khi không đáp ứng điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là vấn đề khá nhạy cảm trong thực tiễn.
Do vậy, để bảo đảm chặt chẽ, tránh bị lợi dụng, nên quy định theo hướng đây là trường hợp điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh và phải thực hiện theo các quy định về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Giao đất ở thời điểm nào thì xác định giá đất cũng như các chi phí lấn biển ở cùng thời điểm đó
Chúng tôi thống nhất với dự kiến tiếp thu, chỉnh lý của UBKT theo hướng quy định rõ về 03 loại dự án có liên quan đến hoạt động lấn biển. Riêng đối với loại dự án đầu tư trên đất lấn biển sử dụng vốn của nhà đầu tư tư nhân (quy định tại điểm d khoản 3 Điều 79, điểm k khoản 4 Điều 125, điểm h khoản 1 Điều 126, điểm c khoản 6 Điều 190), còn 2 loại ý kiến khác nhau.
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng cần xác định rõ các giai đoạn thực hiện khi nhà đầu tư trúng thầu thì giao khu vực biển để nhà đầu tư thực hiện lấn biển, khi hoàn thành lấn biển thì giao đất, cho thuê đất không đấu giá, không đấu thầu để thực hiện dự án.
Loại ý kiến thứ hai đề nghị giao đất luôn từ thời điểm giao khu vực biển để nhà đầu tư trúng thầu thực hiện lấn biển.
Chúng tôi nhận thấy, cả hai ý kiến trên không có sự khác biệt về hệ quả pháp lý. Vì chỉ có một lần đấu thầu và nhà đầu tư trúng thầu được giao khu vực biển sẽ được giao đất hoặc cho thuê đất.
Chỉ khác nhau ở thời điểm giao đất là giao cùng thời điểm với giao khu vực biển để lấn biển hay giao sau khi nhà đầu tư trúng thầu đã lấn biển xong mà thôi.
Đây được coi là trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có giao đất. Do vậy, chúng tôi cho rằng giao theo loại ý kiến thứ nhất thì hợp lý hơn. Tuy nhiên, cần thống nhất một nguyên tắc là giao đất ở thời điểm nào thì xác định giá đất cũng như các chi phí lấn biển ở cùng thời điểm đó, để bảo đảm minh bạch và quyền lợi cho nhà đầu tư.
Về Cấp Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (Điều 138)
Ý kiến thẩm tra và ý kiến đại biểu Quốc hội băn khoăn về quy định tại khoản 3 Điều 138 mở rộng thời hạn xem xét việc cấp Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có nhà ở, công trình xây dựng khác từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/7/2014 so với thời hạn theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 là đến ngày 01/7/2004.
Chúng tôi cho rằng có thể chấp nhận được quy định nói trên để giải quyết tình trạng tồn đọng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện nay. Các trường hợp lấn chiếm đất sai quy định hoặc được giao đất không đúng thẩm quyền đã được loại trừ và xử lý theo quy định ở Điều 139 và Điều 140.
Một số quy định về giá đất chưa rõ ràng, cần tiếp tục làm rõ
Một số quy định liên quan đến giá đất ở các điều 158, 159, 160 về khía cạnh pháp lý còn khá mơ hồ, chưa rõ ràng, cụ thể là:
- Khoản 5 Điều 158 về nguyên tắc, căn cứ, phương pháp xác định giá đất quy định: Kết quả xác định giá đất do tổ chức tư vấn định giá đất thực hiện là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định giá đất.
- Điều 159 về Bảng giá đất quy định: Sở Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức việc xây dựng bảng giá đất. Trong quá trình thực hiện, Sở Tài nguyên và Môi trường được thuê tổ chức tư vấn định giá đất để xây dựng bảng giá đất, thẩm định bảng giá đất; trình Hội đồng thẩm định bảng giá đất để thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Điều 160 về giá đất cụ thể cũng có quy định tương tự.
Các quy định trên đặt ra một loạt câu hỏi là:
- Sở Tài nguyên và Môi trường được thuê hay phải thuê tổ chức tư vấn định giá đất để xây dựng bảng giá đất, thẩm định bảng giá đất?
- Kết quả xác định giá đất do tổ chức tư vấn định giá đất thực hiện có phải là một trong các căn cứ bắt buộc phải có để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định giá đất hay không?
Nếu là được thuê như quy định tại Điều 159 và 160 nêu trên thì khoản 5 Điều 158 cần có thêm từ nếu có và chỉnh sửa như sau: "Kết quả xác định giá đất do tổ chức tư vấn định giá đất thực hiện (nếu có) là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định giá đất".
Trường hợp phải thuê thì kết quả xác định giá đất do tổ chức tư vấn định giá đất thực hiện phải là một trong các căn cứ bắt buộc và phải được bổ sung vào khoản 2 Điều 158 về các căn cứ xác định giá đất.
- Một quy định nữa cũng khá mơ hồ tại Điều 159 là Sở Tài nguyên và Môi trường trình Hội đồng thẩm định bảng giá đất để thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Rồi sau đó UBND tỉnh lại trình HĐND tỉnh quyết định.
Như vậy là hai lần quyết định. Vậy quyết định của HĐND ở đây là thế nào? HĐND có quyền điều chỉnh, quyết định khác với giá mà UBND đã quyết định và trình không? Hay chỉ là trình để HĐND phê chuẩn và ban hành? Dự thảo Luật cần tiếp tục làm rõ vấn đề này.
Cân nhắc bổ sung quy định về miễn giảm tiền cho thuê mặt nước
Điều 157 quy định về miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, chúng tôi đề nghị cân nhắc vấn đề Luật chỉ quy định miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, không quy định việc miễn giảm tiền thuê mặt nước. Quy định này có hợp lý không?
Chúng tôi cho rằng nên cân nhắc bổ sung quy định về miễn giảm tiền cho thuê mặt nước đề khuyến khích phát triển, nuôi trồng thủy sản, hải sản, đặc biệt là khuyến khích phát triển kinh tế biển, một tiềm năng lớn hiện nay cần được khai thác cho phát triển, gắn với bảo vệ chủ quyền biển đảo của đất nước.
Một số nội dung liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai của các Nghị quyết của Quốc hội có nên được Luật hóa?
Chúng tôi cho rằng, các quy định trong 05 Nghị quyết đặc thù vừa được Quốc hội ban hành trong giai đoạn 2021-2022 vừa là thí điểm, vừa mang tính chất xử lý tình huống lại chưa được đánh giá, báo cáo, do đó không nên đề cập trong Luật này.
Quốc hội đã có thể ban hành các nghị quyết đặc thù thì cũng có thể ban hành các nghị quyết tiếp theo, sau khi đã có tổng kết, đánh giá. Trường hợp tới đây Chính phủ kịp báo cáo, đánh giá thì sẽ tiếp tục nghiên cứu để có thể luật hóa những nội dung cần thiết như ý kiến của cơ quan thẩm tra./.
PGS. TS. Đinh Dũng Sỹ
Chuyên gia pháp luật