Chuyên gia góp ý quy định về thu hồi đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

Cân nhắc thuật ngữ "Tích tụ đất nông nghiệp"

Số 47, Điều 3 - Giải thích từ ngữ, dự thảo viết: 47. Tích tụ đất nông nghiệp là việc tăng diện tích đất nông nghiệp của người sử dụng đất để tổ chức sản xuất thông qua phương thức nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà có thực hiện chuyển quyền sử dụng đất.

Theo giải thích này có lẽ vừa chưa đủ các hình thức chuyển quyền sử dụng đất, vừa chưa phân biệt được bản chất và hệ quả của các hình thức chuyển quyền sử dụng đất. Bởi việc chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp gồm tích tụ và tập trung ruộng đất.

Tích tụ ruộng đất là quá trình nhận chuyển nhượng (mua) quyền sử dụng đất để làm tăng diện tích đất sử dụng, từ nhiều chủ sử dụng thành một chủ sử dụng duy nhất. Người tích tụ có quyền sử dụng đất lâu dài nên yên tâm hơn khi đầu tư phát triển nông nghiệp trên đất đã tích tụ (mua được).

Còn tập trung ruộng đất là sự liên kết nhiều mảnh đất của nhiều chủ sử dụng khác nhau thành khu đất lớn. Nhưng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân vẫn không thay đổi (người cho thuê đất, cho mượn đất hay góp vốn bằng đất vẫn còn quyền sử dụng đất, khi hết thời hạn thuê, mượn hoặc làm ăn kém hiệu quả, người cho thuê, mượn hoặc góp vốn có quyền lấy lại đất của mình).

Như vậy, tích tụ và tập trung ruộng đất có điểm chung là cùng làm tăng diện tích đất nhằm tăng quy mô sản xuất hướng đến hiệu quả cao, nhưng khác nhau ở chỗ, người chuyển nhượng (người bán quyền sử dụng đất cho người tích tụ) thì mất quyền sử dụng đất; còn tập trung (dồn điền đổi thửa, cho thuê, cho mượn, góp vốn bằng đất) dù không còn đất canh tác riêng song vẫn còn quyền sử dụng đất.

Đối với người tích tụ đất thì yên tâm đầu tư làm ăn lâu dài, còn người tập trung đất thì không yên tâm lắm vì một số hình thức tập trung như thuê, mượn... là có thời hạn...

Việc phân biệt tích tụ và tập trung ruộng đất nông nghiệp không chỉ là minh bạch hóa về hình thức mà là quá trình sử dụng đất sau tích tụ, tập trung đã xuất hiện nhiều vấn đề cả kinh tế và cả xã hội.

Trong đó có những vấn đề xã hội rất đáng lưu tâm, ví dụ: trong quá trình tích tụ có một bộ phận nông dân làm ăn khó khăn, sinh ra túng thiếu, bán hết quyền sử dụng đất (nói tắt là bán hết đất), rơi vào tình trạng như là bị "bần cùng hóa"! Thực tiễn, chúng ta đã xử lý rất quyết liệt câu chuyện này...

Từ những lý giải trên, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc thuật ngữ (từ ngữ) số 47, Điều 3 của dự thảo cho chuẩn xác hơn, vì từ ngữ này được sử dụng ở nhiều điều, khoản của dự thảo Luật.

Điều 87. Cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất: Điểm a khoản 1 quy định: a) Việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật.

Thiết nghĩ, nên cân nhắc việc sử dụng thuật ngữ "dân chủ" tại Điều nêu trên vì bản thân "cưỡng chế" và "dân chủ" đã có những mâu thuẫn nhất định.

Do vậy, chỉ nên đề cập đến các tính chất "công khai", "khách quan", "an toàn", "đúng quy định của pháp luật" trong việc cưỡng chế là đủ.

Thu hồi đất: Việc quan trọng hàng đầu là người dân phải có việc làm, thu nhập ổn định

Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã chỉ rõ, "Đối với trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất. Việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư phải đi trước một bước, bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư theo quy định của Hiến pháp và pháp luật; có quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để sau khi thu hồi đất thì người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoạc tốt hơn nơi ở cũ. Thực hiện có hiệu quả việc đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi".

Tuy nhiên, tại Chương VI, "Thu hồi đất, trưng dụng đất" của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì tinh thần trên mới thể hiện được một phần ở nội dung bồi thường, hỗ trợ tái định cư; còn quy định ở các nội dung khác còn khá mờ nhạt.

Về mặt tâm lý chung, lo lắng đầu tiên của người dân bị thu hồi đất sản xuất là làm sao để có việc làm ổn định lâu dài, bảo đảm được cuộc sống trong tương lai. Mặt khác, Đảng và Nhà nước ta luôn chủ trương bảo đảm cuộc sống của người dân bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ sau khi bị thu hồi đất. Muốn vậy, việc quan trọng hàng đầu là người dân phải có việc làm, có thu nhập ổn định, thường xuyên.

Quá trình thực hiện Luật đất đai năm 2013, căn cứ vào khoản 2 Điều 74 cho phép "nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền...", một số địa phương đã xảy ra tình trạng cứ giao được gói tiền cho người bị thu hồi đất là coi như hoàn thành nhiệm vụ.

Không ít người dân nhận tiền bồi thường nhưng không có việc làm mới; không việc làm nhưng vẫn phải ăn, phải tiêu, "miệng ăn, núi lở", bổng chốc hết tiền, rơi vào hoàn cảnh là đối tượng trợ giúp xã hội!

Rút kinh nghiệm việc này, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần bổ sung vào các Điều về thu hồi đất của Chương VI những vấn đề mới về tổ chức lại sản xuất, tạo việc làm mới để làm căn cứ cho các quy định cụ thể ở Chương VII, Bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Cụ thể, Cần bổ sung, hoàn chỉnh các quy định tại một số điều của Chương VI và Chương VII:

- Khoản 1 Điều 83: Đoạn cuối nên bổ sung và viết lại như sau (chữ nghiêng đậm là kiến nghị bổ sung): kế hoạch di dời người dân khỏi khu vực thu hồi đất; kế hoạch bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; kế hoạch tổ chức lại sản xuất, tạo việc làm mới cho người dân có đất bị thu hồi.

- Điểm b khoản 1 Điều 85: Đoạn cuối nên bổ sung rõ hơn. Cụ thể là: b) Dự kiến kế hoạch triển khai các bước để thực hiện; dự kiến nhu cầu, khu vực bố trí tái định cư, nhà ở, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; dự kiến kế hoạch hỗ trợ tạo việc làm mới.

- Điểm d khoản 2 Điều 85: Đoạn 2 nên bổ sung viết lại như sau: Sau khi có phương án bồi thường, tái định cư, tạo việc làm mới, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày được vận động, thuyết phục mà người đang sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất vẫn không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định kiểm đếm bắt buộc.

- Điểm a khoản 3 Điều 85: Nên bổ sung và viết lại là: a) Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất bị thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, phương án tổ chức sản xuất, tạo việc làm mới theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất bị thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, phương án tổ chức sản xuất, tạo việc làm mới tại Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất bị thu hồi.

- Khoản 4 Điều 85: Nên bổ sung và viết lại như sau: Thêm vào cuối điểm a một cụm từ và viết lại: a) Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 82 của Luật này quyết định thu hồi đất sau khi có quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phương án tổ chức lại sản xuất, tạo việc làm mới.

 - Điểm b khoản 4 Điều 85: Đoạn giữa đề nghị viết đầy đủ là:...; gửi quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phương án tạo việc làm mới đến từng người có đất bị thu hồi...

- Điểm d khoản 4 Điều 85: Đoạn hai nên bổ sung và viết lại đầy đủ như sau: Trường hợp người có đất bị thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất đã được vận động, thuyết phục và đã có phương án hỗ trợ, bồi thường nhưng không chấp hành việc bàn giao đất... ...thì... ...thực hiện việc cưỡng chế theo quy định tại Điều 87 của Luật này.

- Khoản 6 Điều 85: Nên bổ sung như sau: 6. Việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành bố trí tái định cư, và đã có phương án giải quyết việc làm sau khi tái định cư, trừ trường hợp tái định cư tại chỗ hoặc người có đất bị thu hồi đồng ý nhận tiền bồi thường để tự lo chỗ ở...

- Khoản 2 Điều 89: Nên bổ sung và viết lại như sau: 2. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, có điều kiện tạo việc làm mới, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

- Khoản 6 Điều 89: Nên bổ sung và viết lại là: 6. Chính phủ quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ tạo việc làm mới.

- Điều 105. Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất.

Nội dung Khoản 1 Điều này mới chỉ tính đến người còn trong độ tuổi lao động, chưa tính đến người trên độ tuổi lao động và người dưới độ tuổi lao động mà họ còn phải làm việc để bảo đảm cuộc sống.

Nếu là hộ kinh doanh - dịch vụ thì việc làm của tất cả lao động trong hộ đó đều là phục vụ cho việc kinh doanh - dịch vụ; nhưng hộ sản xuất nông nghiệp không còn đất sản xuất thì phải chuyển đổi việc làm thì khác hoàn toàn (chỉ có người còn trong độ tuổi lao động còn trẻ mới có khả năng được đào tạo, chuyển nghề, tìm việc làm; còn người đứng tuổi, trên, dưới độ tuổi lao động thực sự là khó khăn, họ hết sức băn khoăn).

Bởi vậy đầu khoản 1 nên có quy định chung cho mọi người trong hộ đang có nhu cầu làm việc và giao Chính phủ hướng dẫn cụ thể; sau đó mới quy định riêng cho người trong độ tuổi lao động (như đoạn hai).

Đề nghị sửa lại đoạn một khoản 1 như sau: 1. Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền; người trong hộ gia đình, cá nhân được hỗ trợ chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm mới để bảo đảm cuộc sống theo quy định của Chính phủ.

Cân nhắc việc đặt ra hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, cân nhắc việc đặt ra hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

Tại khoản 1 Điều 130 Luật đất đai năm 2013 quy định được nhận không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp.

Trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) tại khoản 1 Điều 171, quy định này đã được điều chỉnh thành, được nhận không quá 15 lần (tức là gấp rưỡi so với Luật hiện hành).

Do vậy, cần xem xét lại quy định này vì có điểm chưa sát hợp với thực tế. Ví dụ: đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất không quá 3 ha đối với mỗi loại đất thuộc khu vực Nam Bộ thì mức nhận chuyển quyền hiện tại là không quá 30 ha. Nay đưa lên gấp rưỡi, tức là không quá 45 ha. Các vùng còn lại tương tự như vậy, từ không quá 20 ha lên không quá 30 ha. Các con số 30 hay 45 ha thấp thua xa với thực tế, vì từ năm 2020 ở đồng bằng Sông Hồng đã có chủ đơn vị sản xuất sử dụng trên 100 ha. Ở đồng bằng Sông Cửu Long có đơn vị sản xuất còn có số ruộng đất lớn hơn thế nhiều.

Trong bối cảnh định hướng của chúng ta là tiến lên sản xuất lớn, tập trung, phân công lại lao động, giảm nhanh lao động nông nghiệp và lấy hiệu quả sản xuất làm đầu thì không nhất thiết phải đặt ra hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất. 

Vấn đề là phải quy định chặt chẽ điều kiện được nhận chuyển quyền và chế tài rõ ràng, cụ thể, hợp lý để không xảy ra tình trạng đầu cơ đất nông nghiệp./.

TS. Bùi Ngọc Thanh

Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội